“大棚倒得我们心疼啊。我种大棚蔬菜8年了，像今年这么大的雪还是第一次遇到。我们日夜不停地清除棚顶积雪，但还是有几十亩的大棚被压坏了。”1月28日，安徽省舒城县双丰农业科技示范园技师葛自兵对记者说。
　　
　　据安徽省生产救灾指挥部办公室截至昨日的初步统计，安徽全省受灾人口已上升到596.5万人，因灾直接经济损失16.02亿元，农作物受灾面积26.2万公顷，倒塌房屋1.288万间。境内所有高速道口已全部封闭，禁止车辆通行。全省有200多个乡镇和近千个村委会交通中断、供电中断、通讯中断。
　　
　　暴雪席卷之下，大地显得如此仓促。很多年未见的严寒，几万里的凝冻，深刻地改变了我们的生活：道路封闭，航班取消，电网抢修，水管冻裂，饮水困难，各大医院也为感冒、摔伤患者所挤爆……谁能说大雪无痕呢？
　　
　　“留下伤痕的不仅是农作物、人们的生产生活，还有已经实施两个多月的突发事件应对法。”安徽省警官学院公共管理系主任沈友耀说，在暴雪与突发事件应对法的“博弈”中，双方互有胜负。
　　
　　事实果真如此吗？不妨让我们用突发事件应对法对这场暴雪进行一次“清扫”。
　　
　　预警信号不能仅仅“亮一下灯”
　　
　　【突发事件应对法的规定】国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。
　　
　　发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用……
　　
　　“面对暴雪的‘卷土重来’，我们及时‘点亮’了红色预警信号。”安徽省气象部门有关人士表示。在预警中，气象部门提示交通、铁路、电力、通信等部门应加强道路、铁路、线路巡查维护，做好道路清扫和积雪融化工作；农牧区和种植养殖业要备足饲料，做好防雪灾和防冻害准备。
　　
　　虽然预警很及时，但已在合肥火车站滞留两天的合肥工业大学研究生程汀仍有些抱怨：“大多人对预警信号的认识，只是判断雪更大了，而这和人们从直观上看到的情景没有多少差别，谁能说明预警信息对人们的具体帮助是什么吗？”
　　
　　程汀认为，预警信号更多的意义不是“亮一下灯”，而应当是预警措施的落实，广场上这么多人怎么喝水，怎么上厕所？这些最基本的要求应该落实。
　　
　　由于及时预警的效果和受灾损失不断刷新存在错位，不少人感觉似乎并没有从预警中受益。自1月12日以来，安徽省已连续发生3次强降雪天气，除了农作物等严重损毁外，交通、电力、通讯等设施损坏情况都没有因“有了教训或经验”得到改善。安徽的三座长江大桥和一些高速路段的车辆多天仍未疏散，其中最直接的原因就是全省高速公路仅有几台铲雪车，势单力薄，除冰用的化学品也没有及时购置调配。
　　
　　“目前，此次暴雪的预警已经变更为一级红色，根据突发事件应对法规定，需要调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用。”合肥凯安律师事务所一位律师说，“从目前合肥除雪车难见踪影来看，应急设备的调集和储备还是有欠缺的地方。”
　　
　　预防为主须臾不能忘记
　　
　　【突发事件应对法的规定】突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。
　　
　　有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。
　　
　　一辆车身上写有“民政救灾”字样的吉普车在结冰的路面上缓慢爬行。车辆在一间土坯房旁停了下来，安徽省岳西县民政局局长刘煜一下车便直奔土坯房，询问该户人家是否缺衣少粮。刘煜揭开米缸的木盖，伸手探了探米的深浅。得知该户基本生活没有困难后，刘煜等人才继续前行。雪未下完，救灾工作已经展开，这是应急机制的重要部分，不可或缺。“但是应急机制头轻脚重，不均衡。从突发事件应对法的规定中不难看出，对突发事件应当以预防为主，但现实操作却往往相反，应急预案停留在事后救助层面的居多。”安徽省社会科学院研究员王开玉认为，轻预防重救助是应急预案的软肋。
　　
　　细心的市民芮强向记者提供了三份防雪救灾预案。这三份预案，除了制定单位不一样外，内容基本一致。
　　
　　在这三份预案中，可以合并的同类项有：政府及相关部门按照职责做好防雪灾和防冻害的应急工作；交通、铁路、电力、通信等部门应当加强道路、铁路、线路巡查维护，做好道路清扫和积雪融化工作；要认真做好查灾、核灾和报灾工作，掌握受灾地区和困难群众的真实情况；要以最快速度将冬令救灾款物和雪灾应急款发放到受灾群众手中，切实解决好受灾群众急需的口粮、衣被、燃料等生活必需品……
　　
　　“这些相互复制的预案最要命的是操作性不强，内容太原则。”芮强说，“预案明显偏重灾后，对于灾害的预防和控制能力不强。”
　　
　　正在合肥开会的六安市的一位负责人说，此次雪灾代价太过沉重，一些损失可以弥补，但一些创伤和痛苦却永远无法弥合。暴雪的教训也给大别山老区的人上了一课，“假如红色预警能够通过更广泛的渠道让更多的人知道，就能多抢救一些物资，假如有关部门能够把应对暴雪的预案做得更科学实际一些，也许灾情会减少一些。”
　　
　　“对于这场暴雪，中东部地区没有经验是一个方面，但轻预防应当是不可忽视的原因。和北方城市对比就可以发现，北方时常下这么大的雪，但并没有因此瘫痪。”王开玉说。
　　
　　“事实上，我们不是束手无策，有些地方需要跨出去一步。比如，高速公路现在还有大量交警在路上寻找被困车辆，如果在还能通行前几个小时关闭，在沿途出口再提前疏通，就可能不会出现目前的状况。”王开玉说，应把抢险救灾与预防灾害、抗拒灾害很好地结合起来，制定系统的防灾、抗灾、救灾制度，使其成为人们防范灾害的共同心理，继而沉淀为人们抗击灾害的经验。
　　
　　群众不能缺位公共事件应对
　　
　　【突发事件应对法的规定】国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。
　　
　　公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。
　　
　　只有公交车还勉强能在雪中“蹒跚”前行，但因为车速慢，公交车站还是滞留了一批“等车大军”。
　　
　　为了清扫道路积雪，25日下午，合肥市下发紧急通知，要求各部门各单位立即行动起来，扫雪铲冰，动员市民参与到清扫积雪中来。然而，人们看到了政府官员在路上铲雪，环卫工人、机关干部、部队官兵积极参加清扫道路积雪，却很少见到市民参与扫雪。
　　
　　“这种现象值得思考，群众缺位公共应对事件值得高度关注。”安徽省警官学院公共管理系主任沈友耀说，无人清扫周边积雪，甚至无人“自扫门前雪”，这反映了部分单位和个人社会责任感的淡漠。一方面说明在设计预案方面，没有对群众的角色进行定位，另一方面也说明动员群众参与的能力不够强。
　　
　　“突发事件应对法确定了群众参与突发事件的义务，但有多少人知道这是自己的义务呢？”沈友耀说，应对这场雪灾造成的种种困难和不便，不能单纯依靠政府相关部门，还需要全民参与。扫雪应是每一个生活在城市里的人的责任和义务，也是奉献社会的最实际表现。
　　
　　为了让人们参与到公共事件的应对中，一些地方采取了强制干预，以此实现公民应尽的义务，这是积极的做法，在重大公共事件的处置中应当提倡。比如政府部门一再动员“自扫门前雪”，但还是有人置若罔闻，开出“扫雪罚单”就可视为应对机制的一部分。沈友耀说。
　　
　　合肥市庐阳区区委书记韦弋认为，这次大雪也给人们提出了一个重要命题：近年来，极端天气事件频发，每一个人在公共危机中如何体现出“人人有责”？在自然灾害面前，我们理当有钱出钱，有力出力，尽一个公民的责任。单就这场突发的大雪而言，不仅需要相关部门有所作为，也需要全民的主动承担。
　　
　　法律不能在暴雪面前“空转”
　　
　　【突发事件应对法的规定】在法律责任一章，明确地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；并明确了对责任人员处分的8种情形。
　　
　　一直关注雪灾的芮强提出了一个严肃的问题：在这场如此大的雪灾中，我们的法律，具体到突发事件应对法会不会出现“空转”？
　　
　　芮强说，比如应急预案中最被人们所熟知的预警，有多少人在一发布的时候就知道，最快的网络也至少要滞后两小时。突发事件应对法中明确可以利用通讯手段发信息，但在实际操作中，对定制这样的信息通讯部门是要收费的。
　　
　　安徽省气象部门的一位技术人员告诉记者，发布预警信息的整个过程一般不超过15分钟。目前省气象局可以通过电台、电视台等发布预警信息。针对手机短信，并非所有的手机用户都能收到预警信息，只有天气预报定制用户和市政、交警、防汛等应急抢险部门才能收到该信息。
　　
　　这位技术人员说：“从技术层面上讲，移动、联通两大通信公司基本上可以将红色预警短信在很短的时间内发给所有的客户。但由于气象信息是收费发布，两大公司目前尚无权向没有定制天气预报的用户发布该信息。”
　　
　　“在这种状况下完全可以使用突发事件应对法进行强制发布。”律师朱波说，如果市民接到这样的信息提示，就不会开车爬行几个小时回家，而会主动把车停下来。
　　
　　朱波认为，还应当尽快建立红色预警的绿色通道，让现代气象信息真正成为减灾、消灾的工具。
　　
　　“在法律层面上，‘空转’最严重的是依法追责问题。”沈友耀说，针对此次雪灾，有关部门归纳大体有三：一是某些地方官员认为“天灾”不可避免，且一般不会问责到人，因而在制定应急预案时，线条过于粗放，有的甚至毫无操作性可言；二是个别基层政府热衷于“文件抗灾”，虽有较为细化的应急预案，但基本上停留在纸上，根本没有落到实处；三是个别负责人“平时不烧香，临时抱佛脚”，把灾情发生后的“亲临现场坐镇指挥”视作最佳的处置方案。
　　
　　“与上述三点相对应，从法律责任上都能找到相关问责的条款，但雪灾过后又有谁会领责呢？”沈友耀说，暴雪带给我们的，恐怕不只是怨艾天灾无情的伤感，更多的还应该是教训、自省。
　　
　　“说到底，这一切都在考验相关部门的应急管理能力和服务水平。抗灾没有终点，但愿‘年轻’的突发事件应对法不要被这次暴雪‘冻伤’。”合肥市民芮强说。
 
 
编辑：大众